實現基層治理水平明顯提高 讓基層公權力“就范”

郁建興

基層干部在給村民普及農村村務監督知識

基層公權力既是政府權力的“末梢”，也是國家與社會關系的“鉸鏈”，更是基層治理現代化的一顆關鍵棋子。黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期要實現基層治理水平明顯提高。實現基層公權力規范運行，減少基層治理的制度成本，應當成為破題重要一著。

基層公權力運行，為啥非“規范”不行?

基層公權力運行，為什么要加上“規范”這個限定詞，在基層治理中講“規范”，意義在哪里?

基層干部，差不多人人都關心“為基層減負”怎么落實，不少干部更懷著在基層干一番探索創新事業的抱負。這兩大基層干部的心事，都和基層公權力規范運行有關。

減負為啥難落實?大家常抱怨的是上級對基層隨意性的督查問責過多過重，令基層工作無法形成合理預期，臨時性“接鍋”更耗去大量心力?；鶎觿撔聻樯稕]動力?上級下派政策動輒“橫向到邊，縱向到底”，基層完成“指定動作”尚有難度，談何準備“自選動作”?這兩方面問題，其實都出自基層公權力運行不規范，沒有邊界約束，對基層干預過度。

另一方面，基層小微權力腐敗近年來也屢見不鮮。有些基層干部憑著自己的“人脈”“能力”爭取到了十里八村的“話事權”，與之相配的監督體系卻沒有影子，權力怎么運作更是干部一個人說了算，如此腐敗焉能不興?所以說，基層反腐敗，也得從規范基層公權力運行入手。

其實，規范基層公權力運行，和百姓日常關系更密切的還有一樣，就是日常辦事的流程與標準問題?；鶎訖嗔\行不規范，直接導致基層辦事流程不清、專業化不夠，基層干部更多憑借個人經驗開展工作，不辦事、少辦事、辦錯事的現象時有發生，鄉親們往往要跑遠路找上級解決問題。如果基層辦事流程清楚明白，群眾是不是能少遭些罪?

要找“規范”好經驗，目光可以向哪兒看?

近年來，許多地方都在探索基層公權力規范運行的制度化方案，有些經驗已經取得了令人眼前一亮的實效。這其中，尤其值得一提的要算“基層公權力清單”。

這個名詞，并不是學者在書齋里閉門造車想出來的，它源于浙江省寧?？h的嘗試。2014年，針對村級小微權力運行存在的問題，寧?？h以縣委正式文件的形式推出了“小微權力清單36條”，明確列舉農村治理中的各類權力施行事項，其中包括集體管理事項19條，涉及村集體權力;便民服務事項17條，涉及上級權力在基層的延伸。除了清單，寧?？h還為基層事務處理制定了流程標準，可以說既是辦事“路線圖”，也是監管“明細表”。2018年，這一讓群眾深感滿意的“寧海經驗”寫入了當年中央一號文件。

在“寧海經驗”基礎上，寧波市鄞州區自2018年起創設“三清單一流程”(權力清單、責任清單、負面清單、權力運行流程圖)制度，將小微權力清單由農村擴展到城鄉社區、經濟股份合作社等其他基層群眾自治、經濟組織，稱得上基層公權力清單制度“升級版”。這一制度創新很快成為各地借鑒的熱點。

寧海做對了什么?一言以蔽之，讓基層公權力運行既暢暢快快，又明明白白。該用的權，干部可以用足，百姓收獲的，可不止幾分滿足。

規范運行怎樣走得更穩更遠?

有人會說，寧海經驗是不是過于地方化，別處想學，會不會水土不服?實際上，只要理解了寧海經驗深層的邏輯是什么，就有可能讓基層公權力的規范運行在塞北江南一樣走得穩而且遠，智慧而且透明。

歸結起來，基層公權力規范運行，關鍵要掌握以下幾“招”。

——通過編制公權力清單劃定基層公權力邊界。

基層公權力清單實際上不能狹隘理解為僅有“權力清單”，必須涵蓋配套的責任清單和負面清單。編制權力清單，可根據不同類型組織的特點和各地從實際出發的治理需求，列出相關的權力事項，避免“一刀切”。編制責任清單，需要充分考慮到基層工作大量來自上級委派，故而要同時對上級政府部門、基層自治組織編制責任清單，厘清雙方的具體職責。特別需要注意的是，責任清單必須要與權力清單相一致。編制負面清單，群眾普遍關切的、涉及“人財物”且多腐易腐的權力事項應首先列入，同時明示防范廉政風險的具體舉措。

——明確基層公權力規范運行流程。

在公權力清單基礎上，構建完整的基層公權力規范運行流程圖，其中要明確權力運行依據、涵蓋范圍，事項辦理主體、辦理方式、時限要求，及相關紀律規定等內容，群眾辦事與干部履職都可“按圖索驥”，最大限度防范權力濫用與誤用。流程圖與清單須得相互照應，這樣才能厘清大小事項所涉權力的邊界框架與運行軌跡。有了流程圖，無論是來自廣大群眾與社會力量的民主監督，還是上級部門的職能監督，都可更有針對性地發揮效能，切實推動基層公權力透明化運行。

——促進上級政府部門與基層自治組織之間合理銜接。

對基層公權力的規范需要科學界定政府部門與基層自治組織的職責分工，避免政府部門用制度規范的名義給基層“層層加碼”。為此，上級政府在基層公權力清單編制和調整過程中要充分吸收基層的意見，允許基層對清單內容提出異議，最后通過合理協商，在基層確認基礎上確定清單內容。不可忽視的是，上級政府在編制清單內容時要有統籌眼光，應要求各職能部門打破各自為政思維，盡可能充分地報備工作中所有需要基層配合的環節，并明確所涉事務可操作的程序。同時，兩項機制必須作為合理銜接的“守護神”確立下來：上下貫通的垂直問責機制與基層探索的容錯糾錯機制。

——賦予基層更多自主空間。

由容錯機制，自然要談到基層自主空間的問題。一方面，權力清單要賦予基層一定自由裁量權?；鶎又卫硐騺聿环嘁酥?，日益需要專門知識，這些都無法簡單納入條條框框的傳達范圍。過度束縛基層的手腳，只能帶來基層治理的日益僵化。因此，清單制定切不可貪多求全，寄望“一張清單管一切”，那只能事與愿違，更可能嚴重挫傷基層干部積極性。只要有周密的權力監督設計，賦予基層施政必要的自由裁量權是完全可行的。另一方面，要鼓勵基層編制自治清單，作為保障基層自治活力的制度手段。

——基層公權力清單實行動態調整。

基層治理情勢千變萬化，基層公權力清單怎能一成不變?這就要引入動態調整機制。首先，針對緊急事項設立緊急流程?；鶎庸珯嗔η鍐沃饕ㄈ粘Ｊ聞?，難以充分考慮到疫情防控、限期整改等突發緊急任務。這類任務往往“時間緊壓力大”，就需要為之專門準備遵循簡、便、快原則的緊急流程，讓基層盡快施展手腳。其次，允許基層自行申報清單調整事項。上級部門對此做到有備案、有原則性審核即可，要充分保護基層因地制宜的創造性。第三，清單也要有“生命周期”，可為之規定一適當長度，周期交替之時，就是上級基層會商修改之日。

——以數字化系統優化基層公權力運行。

條件允許的地方，可開發專門用于基層公權力規范運行的數字管理系統，基層為其主要使用單位，終端用戶可普及至每一位村、社區居民戶主?；鶎庸芾韱T將清單內容和流程圖錄入系統，終端用戶和管理員都可發起事項請求，實現基層公權力規范的在線操作。系統可以為用戶直觀展示每件事“跑”的全流程，用戶還可及時反饋。當然，開發數字系統決不能流于“數字懶政”，老年人等參與數字化治理的弱勢群體需要予以充分照顧，傳統治理手段行之有效者，也應當繼續發揚。(作者系浙江工商大學校長、浙江大學社會治理研究院院長)