堅持、完善、建立、落實： 健全應急管理體系的四個關鍵詞

作者：王宏偉(中國人民大學公共管理學院副教授、博士)

2019年底2020年初，我國暴發新冠肺炎疫情。這是新中國成立以來發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次公共衛生突發事件。從性質上看，它是一場由生物致災因子引發的社會危機，警示我國必須進一步健全應急管理體系。

在2月14日召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記在談到健全應急管理體系時指出，要該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實。

在認真反思新冠肺炎應對情況的基礎上，我們認為，堅持、完善、建立、落實是我國健全應急管理體系的四個關鍵詞。

一、堅持：黨對應急管理工作的領導

2019年11月29日，中央政治局就我國應急管理體系和能力建設進行第十九次集體學習。習近平總書記在主持集體學習時強調，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。

抗擊新冠肺炎疫情是對我國國家治理能力的一次“大考”，但它也彰顯了執政黨領導力、政府執行力、國家動員力、民族凝聚力，體現了中國舉國體制的制度優勢。

新冠疫情發生后，習近平總書記親自指揮、親自部署，中央成立以李克強總理為組長的應對疫情工作領導小組，國務院啟動多部門參與的聯防聯控機制。全國上下行動起來，31個省區市啟動一級響應，解放軍及各地醫療隊馳援武漢，19個省份以“一省幫一市”的形式對湖北開展對口支援，社會各界踴躍捐款捐物，各級黨組織發揮了重要的戰斗堡壘作用，社區以網格化管理逐戶排查?！八脑纭保ㄔ绨l現、早報告、早隔離、早治療）、“四集中”（集中患者、集中專家、集中資源、集中救治）、“三分”（分級、分層、分流）、“三防”（防輸入、防輸出、防擴散）等政策成為國際應急管理的經典范式。我國的政治優勢、制度優勢和組織優勢，匯聚成了黨政軍群協同抗疫的磅礴之力，防控疫情取得明顯成效，贏得國際社會的普遍贊譽，也為其他國家防控疫情贏得了充足的時間、積累了寶貴的經驗。

未來，健全我國應急管理體系，要堅持黨對應急管理工作的領導，繼續保持巨災應急響應的制度優勢，同時探索如何以制度優勢提升巨災預防與應急準備的效能，并使重大突發事件應對中的政企、政社合作更加順暢。

3月10日，習近平在火神山醫院指揮中心視頻連線感染科病房，與病房內患者和醫務人員親切交流。

二、完善：應急管理的機制和法制

機制是應急管理的工作模式，而應急法制是應急管理經驗的法律法規呈現方式。我國應急管理存在的諸多弱項和“短板”主要表現在機制方面，包括信息報送機制、信息發布機制、應急決策機制以及醫療應急物資儲備與配送機制，這些方面亟須完善。

例如信息發布機制，按照《突發公共衛生事件應急條例》規定，國家衛健委有權直接發布或授權省級政府發布信息，這雖然體現了謹慎的原則，但存在決斷重心太高的問題，不利于與社會公眾進行風險溝通，可能會貽誤戰機，還可能會導致不實信息不脛而走。

又如醫療應急物資儲備與配送機制，雖然我國相關法律規定要建立中央與地方兩級醫藥儲備制度，但落地非常困難，因為醫療物資受到儲備的有效期限制。此外，應急物資的物流配送也因一些地方限制交通或挖斷公路而受阻。我國在完善應急物資儲備機制的同時，一并要考慮物流配送系統的建設，有效應對物資需求急劇膨脹，做到“集中管理，統一調撥，平時服務，災時應急，采儲結合，節約高效”。

應急法制建設的目的是為了確保突發事件期間行政緊急權的行使于法有據。在此次重大疫情的應對中，武漢市采取了全市公共交通暫時停運，機場、火車站離漢通道暫時關閉等嚴厲措施。這完全是出于有效應對疫情的需要，但也凸顯了我國出臺《緊急狀態法》的必要性。

1月23日上午，在武漢地鐵8號線汪家墩站，工作人員對旅客進行體溫檢測。

2020年2月5日，習近平主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。

大疫當前，社會上出現了一些違規、違法、甚至犯罪現象，包括：毆打醫務人員，故意傳播病毒；挖斷公路、設置路障，阻塞交通，哄搶物資；以群體聚集的形式反對政府在居住地附近建隔離點；不配合隔離，在公共場所不戴口罩、辱罵防疫人員，等等。以法律為后盾，對違法者采取強制行為不僅是適當的，也是必要的。同時，公眾的基本權利也要有強有力的法律加以保障。

三、建立：新時代中國特色應急管理體制

黨的十九屆四中全會提出，要構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制。這是新時代我國有效應對突發事件的必然要求。隨著向后工業社會的不斷邁進，我國面對像新冠肺炎疫情這樣的高度復雜性、高度不確定性風險挑戰越來越多，必須進行應急管理體制變革與創新。

新冠肺炎疫情應對超出了醫藥衛生領域的職責范疇，是一項全方位的工作，必須以總體戰、人民戰的方式方能加以應對。統一指揮就是要打破部門分割、條塊分割、地域分割、軍地分割的界限，統一號令，令行禁止，形成應對重大疫情的強大合力。習近平總書記強調，要建立集中統一高效的領導指揮體系，做到“指令清晰、系統有序、條塊暢達、執行有力”。這對于防止重大突發事件應對中出現各行其是、步調不一、政策打架、相互扯皮的現象具有非常重要的意義。

專常兼備是指應對重大突發事件既要有專業部門發揮技術優勢，又要有常態化的綜合部門發揮整合優勢?？箵粜鹿诜窝滓咔閮H有醫療衛生部門是不夠的，還需協調工信、發改、財政、交通、民航、公安等部門。2018年，我國在機構改革中成立的應急管理部是國務院組成部門。但它主要專業是應對災害事故，不負責公共衛生事件。未來，我國應以應急管理部為基礎，構建更高層次的常態化綜合統籌機構，統籌應對各類突發事件。

反應靈敏要求應急管理系統具有葉落知秋的風險感知能力以及及時響應的靈活性、適應性。新型冠狀病毒來源不確定，傳播路徑不明確，傳染性強，可能變異，能夠隱性傳播，其應對不能墨守成規。但是，我國應急管理的制度設計卻主要基于處置確定的常規突發事件，不適合應對高度復雜性、高度不確定性的非常規突發事件，距離處置急難險重任務還具有一定的差距。

上下聯動是指中央政府與地方政府形成密切配合、協同應急的合作關系。從新冠肺炎疫情看，我國應急管理的重心過高：指令從頂層向基層傳達雖然快捷，但信息從基層到頂層傳遞的過程中信號逐級衰減。未來，我國應構建科學合理的分級響應制度，在加強中央對地方指導的同時，賦予地方靈活響應的權力，并壓實地方政府的責任。

四、落實：應急管理多元主體的各方責任?

在新冠肺炎疫情應對中，“責任”是強調最多的一個詞。2020年1月25日，習近平總書記在主持中央政治局常委會會議時，提出各級黨政領導干部特別是主要領導干部要堅守崗位、靠前指揮，做到守土有責、守土擔責、守土盡責。中央要求湖北省武漢市壓實地方責任，并派出指導組赴湖北。除了地方責任外，中央加強統一指揮、統一協調、統一調度，要求強化部門責任。2020年2月3日，習近平再次主持中央政治局常委會專門研討疫情防控時強調：“各地區各部門采取舉措既要考慮本地區本領域防控需要，也要考慮對重點地區、對全國防控的影響?！北本┦刑岢雎鋵崱八姆截熑巍?，除了要落實屬地責任和部門責任外，還要強化單位責任、依法規范個人防控責任。除此之外，應急管理也離不開社區的責任。

各方責任是多元利益主體在應急管理中的擔當承諾。長期以來，我國在安全生產領域實施嚴厲的問責以強化各方責任。在自然災害和重大疫情應對中，我國也要實施“黨政同責，一崗雙責，失職追責，盡職免責”的政策，強化黨政領導干部應對突發事件的責任意識。同時，在重大疫情發生的非常時期，全社會都要嚴格服從法律法規的約束和要求。企業、社會組織規范自身的行為，積極履行以公益為導向的社會責任；每個社會成員在非常時期都要恪守特殊的行為準則，做一個奉公守法的公民。?

目前，我國疫情防控形勢積極向好，統籌疫情防控與經濟社會發展的工作進展順利。我們必須以此次新冠疫情應對為“機會之窗”，圍繞“堅持、完善、建立、落實”這四個關鍵詞，推動我國應急管理改革向前發展，從而健全應急管理體系、實現應急管理現代化。只有這樣，重大疫情作為小概率事件的應急需求波動才能最大程度上得以平復。